Ende des Milliardengrabes

Vorschläge von Bündnis 90/Die Grünen zum Umgang mit den Beteiligungen Berlins (Arbeitspapier Fraktionsklausur 2003)

Zum 30.6.2002 war das Land Berlin an 72 Unternehmen unmittelbar und an 242 Unternehmen mittelbar beteiligt. In einer ABC Analyse hat die Senatsverwaltung für Finanzen die meisten unmittelbaren Beteiligungen in drei Kategorien aufgeteilt:

A = 29 Beteiligungen (z. B. Bankgesellschaft, Anstalten öffentlichen Rechts, Wohnungsgesellschaften, Flughafenholding, Liegenschaftsfonds)

B = 14 Beteiligungen (z. B. Berliner Großmarkt, Grün Park und Garten GmbH, VBB

C = 22 Beteiligungen, in denen z.T. auch Bund und Länder Gesellschafter sind (z.B. Kunst- und Ausstellungshalle, BRO GmbH, Hahn-Meitner-Institut, Deutsches Historisches Museum)

Diese Einteilung erfasst Größe und Risiko der Unternehmen, ausdrücklich aber nicht die Frage, bei welchen dieser Unternehmen ein wichtiges Interesse des Landes für die Fortführung der Beteiligung besteht.

Das Resultat des letzten SPD-Parteitags lässt darauf schließen, dass der Senat auch in Zukunft die Frage nicht wird beantworten können, welche Beteiligungen Berlins zum Kernbestand staatlicher Tätigkeit gehören und welche nicht. Die Führung der SPD scheiterte mit ihrem ursprünglich aufgabenkritischen Ansinnen, und der Parteitag fasste den wolkigen Beschluss, der Verkauf öffentlicher Unternehmen solle dann unterbleiben, wenn die Rendite-Erwartungen privater Investoren das Gemeinwohl zu dominieren drohen.

Dieser Beschluss ist ein Freifahrtschein für die Fortsetzung des Berliner Staatskapitalismus, der wirtschaftspolitische, soziale und ökologische Wohltaten verspricht und milliardenschwere Haushaltslöcher hinterlässt. Wie das mit der erklärten Absicht, den Berliner Haushalt zu sanieren zusammengehen soll, bleibt das Geheimnis der führenden Regierungspartei. Denn es ist Voraussetzung für den Erfolg jeder Sanierungsstrategie, die finanziellen Risiken mit allen gebotenen Mitteln zu minimieren, die in den Beteiligungsgesellschaften Berlins liegen.

1. Landesbeteiligungen reduzieren und den Wettbewerb vorantreiben

Ziel von Bündnis 90/Die Grünen ist ein moderner Staat, der seine Dienstleistungen und die Daseinsfürsorge über Auftragsvergabe politisch steuert, aber nicht mehr selbst in der Verlustzone herumrudert. Überall dort, wo funktionierende Märkte diese Dienstleistungen zu mindestens gleicher Qualität und Kosten bereit stellen und überall dort, wo solche Märkte aufgebaut werden können (kontrollierter Wettbewerb), kann und soll sich Berlin von seinen Landesbeteiligungen trennen. Bündnis 90 / Die Grünen streben folgende Ziele zur Neuordnung der Landesbeteiligungen an:

  • Die Institute der Kredit- und Versicherungswirtschaft werden verkauft.
  • Die Messegesellschaft wird privatisiert. Die betriebsnotwendigen Grundstücke werden auf die neue Messe übertragen und durch bedingten Schuldeintrag gesichert.
  • Der landwirtschaftliche Betrieb der Stadtgüter wird an private – bevorzugt ökologisch -arbeitende - Landwirte vergeben.
  • Die BEHALA wird in ein Logistikunternehmen überführt und die nicht betriebsnotwendigen Grundstücke werden dem Liegenschaftsfonds zugeordnet.
  • Der dauerhafte Bestand an städtischen Wohnungen ist unter Berücksichtigung der demografischen Entwicklung und der Einkommenssituation der Bevölkerung zurückzuführen. Die Neuausrichtung auf eine regionale Verteilung in der Stadt ist unabdingbare Voraussetzung.
  • Die Tätigkeit in den Entwicklungsgebieten ist sofort zurückzuführen, und soweit es rechtlich möglich und finanziell vertretbar ist, bis 2006 zu beenden oder andernfalls an private Immobilienentwickler abzugeben.
  • Der Abfallbereich und der ÖPNV werden in Übereinstimmung mit der Politik der Europäischen Union und unter Wahrung ökologischer und sozialer Verantwortung spätestens bis zum Ende des Jahrzehnts in den "kontrollierten Wettbewerb" überführt. Zu diesem Zeitpunkt steht die Privatisierung von BSR und BVG auf der Tagesordnung.
  • Über die Zukunft von Vivantes als städtischem Unternehmen wird 2006 nach Abschluss der Restrukturierungsphase und der Einführung der Fallpauschalen entschieden.
  • Die Fülle kleiner Beteiligungsgesellschaften ist deutlich zu reduzieren durch Verkauf der Gesellschaftsanteile oder Einstellung ihrer Tätigkeit.
  • Die Beteiligungen im Kultur- und Forschungsbereich werden weitergeführt. Im Einzelfall ist eine Privatisierung unter Berücksichtigung möglicher Grundstücksübertragungen zu prüfen.
  • Die vollständige Privatisierung der Berliner Wasser Betriebe kommt wegen der Tendenz zum natürlichen Monopol in der Wasserwirtschaft nicht in Frage.

 

2. Beteiligungsmanagement aufbauen

Für die Übergangszeit und für die dauerhaften Beteiligungen des Landes ist ein wirksames Beteiligungsmanagement aufzubauen, das sich nicht länger ausschließlich auf die Tätigkeit der Aufsichtsräte verlässt. Die Berlinerinnen und Berliner haben als Steuerzahler und Eigentümer der Unternehmen das Recht auf ein Höchstmaß an Transparenz und Überprüfbarkeit der Landesunternehmen und ihrer Geschäftstätigkeit. Parlament und Senat benötigen klare Ziele für die landeseigenen Unternehmen, ein regelmäßiges Berichtswesen und ein individuelles Risikomanagement, um den Grad der Zielerreichung anhand von Zielvorgaben fortlaufend beobachten und bei Abweichungen korrigierend eingreifen zu können.

Angesichts der Milliardenschäden, die im Beteiligungsbereich des Landes bereits entstanden sind, kann Haushaltskonsolidierung nicht bedeuten, die personellen und finanziellen Ressourcen des Beteiligungsmanagements herunterzufahren. Im Gegenteil. Es sind ausreichend Finanzmittel bereit zu stellen, um das erforderliche Know how bereit zu stellen.

Um die unabhängige Sicherung des Beteiligungscontrolling bei den Landesbeteiligungen zu gewährleisten, sollte eine Controlling-Gesellschaft nach dem Muster der BCIA gegründet werden, die die wirtschaftliche Entwicklung, die Erfüllung von Zielvereinbarungen und das Risikomanagement der wesentlichen Landesbeteiligungen ( Kategorie A) überwacht. Ihre Aufgabe ist es zudem, Entscheidungen des Senats und der Vertreter Berlins in den Aufsichts- und Verwaltungsräten vorzubereiten und die Senatsvertreter in kaufmännischen, rechtlichen, personellen, organisatorischen Fragen sowie der wirtschaftlichen Führung zu beraten.

Dem Abgeordnetenhaus ist halbjährlich Bericht über Ziele, Maßnahmen mit Zeitbezug Kennzahlen, Zielerreichungsgrade und das Chancen/Riskomanagement zu erstatten. 65 Abs. 2 LHO verlangt die Information über Beteiligungen an privatrechtlichen Unternehmen durch den Senat. Der jährliche Beteiligungsbericht ist nach Inhalt und Erscheinungsrhythmus dafür völlig unzureichend. Wenn man den German Corporate Governance Codex der Bundesregierung und das Gesetz über Kontrolle und Transparenz im Unternehmensbereich (KonTraG) mit ihrer Intention des Anlegerschutzes auf die staatlichen Unternehmen anwendet, wird deutlich, dass das ganze Parlament über Entwicklungen in den Beteiligungen regelmäßig und zeitnah zu unterrichten ist. Ist doch das gesamte Parlament von den Bürgern (Anlegern) gewählt und nicht nur die Vertreter in den Beteiligungen.

3. Public Corporate Governance Kodex - für die Landesbeteiligungen

Um ein wirksames Beteiligungsmanagement in Berlin zu verwirklichen, ist ein Public Corporate Governance Kodex (PCG Kodex) zu entwickeln, der die über eine Vielzahl von Vorschriften verstreuten Regelungen zur Mitwirkung und Kontrolle zusammengefasst dokumentiert und wirkungsvoll ergänzt. Im besten Fall wird ein solcher PCG Kodex zur Initialzündung für eine vorbildliche Unternehmenskultur öffentlicher Betriebe, die das Selbstverständnis der öffentlichen Unternehmen, ihrer Leitung und ihrer Mitarbeiter prägt.

Um Verbindlichkeit zu entfalten, ist der PCG-Kodex mit den wesentlichen Beteilungen des Landes (Kategorie A) unabhängig von ihrer Rechtsform (AG, GmbH, AöR) fest zu vereinbaren. Die Übernahme des PCG-Kodex ist von den zuständigen Organen der Gesellschaften (Verwaltungs- bzw. Aufsichtsrat oder Gesellschafter- bzw. Gewährsträgerversammlung) zu beschließen. Vorstände bzw. Geschäftsführer sind in ihren Arbeitsverträgen auf den Kodex zu verpflichten.

Der PCG-Kodex soll zusätzlich zu den in Berlin bereits geltenden Bestimmungen:

  • die gesetzlichen Regelungen des KonTraG vollständig enthalten,
  • die Empfehlungen des German Corporate Governance Codex übernehmen, soweit sie auf öffentliche Unternehmen übertragbar sind,
  • die Beteiligungsrechte des Rechnungshofs sichern, wo sie in Berlin strittig sind,
  • zusätzliche Regelungen enthalten ( wie z. B. die Information des Abgeordnetenhauses durch den Senat), die sich aus den Berliner Erfahrungen und der öffentlichen Diskussion um KonTraG, Wirtschaftsprüfung und Corporate Governance Codex ergeben haben.

Die genannten Gesetze und Empfehlungen für eine ordnungsgemäße Unternehmensführung mit entsprechenden Kontrollmöglichkeiten lassen sich auf die Unternehmen des Landes Berlin übertragen. Es gibt keinen ersichtlichen Grund, dies nicht zu tun. Denn alle Bestimmungen und Vorschläge dienen dem allgemeinen Ziel, zu einer Verbesserung der Unternehemsführung und damit des wirtschaftlichen Erfolges beizutragen.

Der PCG-Kodex soll zumindest die im Folgenden aufgeführten, neuen Regelungen umfassen. Dabei gelten die Regelungen für Vorstände und Aufsichtsräte analog auch für Geschäftsführer und Verwaltungsräte.

3.1. Ziele vorgeben und Zielvereinbarungen abschließen

Für jedes Landesunternehmen sind durch das Abgeordnetenhaus Sinn und Zweck der Beteiligung zu definieren und klare fachpolitische und wirtschaftliche Zielvorgaben zu beschließen. Beispiele für solche Zielformulierungen finden sich u.a. im Querschnittscontrolling (IdA-Controlling), im Abfallwirtschaftsplan oder im Nahverkehrsplan.

Auf Grundlage dieser Vorgaben sind in einer Zielvereinbarung mit jedem Unternehmen die Unternehmensstrategie und operative Maßnahmen zu vereinbaren, mit denen das jeweilige Unternehmensziel erreicht werden soll. Ferner sind in den Zielvereinbarungen die Meilensteine festzulegen, anhand derer Fortschritte bei der Zielerreichung kontrolliert werden. Vorbilder dafür finden sich beispielsweise im BSU 2000, in der Zielvereinbarung mit der BSR oder in den Restrukturierungskonzepten von Bankgesellschaft oder Vivantes.

Im PCG-Kodex ist schließlich festzulegen, dass bei der Neuberufung von Vorständen und Aufsichtsräten die Zielvorgaben für das geforderte Qualifikationsprofil maßgeblich sind.

3.2. Reporting System

Zur Kontrolle der wirtschaftlichen Entwicklung der wesentlichen Landesbeteiligungen und der mit ihren abgeschlossenen Zielvereinbarungen ist ein Reporting-System aufzubauen, das zeitnah über die Ertrags- und Liquiditätslage sowie die Entwicklung des Chance-Risiko-Profils (C/R Profil) der Unternehmen Auskunft gibt. Die entsprechende Berichterstattung hat - vergleichbar dem Monitoring-Bericht über die Entwicklung der BVG - monatlich gegenüber dem Senat und seiner Controlling-Gesellschaft zu erfolgen sowie halbjährlich gegenüber dem Abgeordnetenhaus.

3.2.1. Kennzahlengestütztes Beteiligungscontrolling

Es ist ein kennzahlengestütztes Berichtssystem zu errichten. Von den Unternehmen sind monatlich mindestens folgende Kennziffern mitzuteilen, die Aussagen über die Ertrag- und Liquiditätslage zulassen und auch als Risikoindikator herangezogen werden können.

  • Beteiligungsrendite
  • Umsatzrendite
  • Wirtschaftlichkeitskoeffizient
  • Liquidität I und II
  • Brutto- und Nettocashflow
  • unternehmensspezifische Kennzahlen

Ist- und Solldaten sind dabei gegenüberzustellen, damit Fehlentwicklungen frühzeitig sichtbar werden und Gegenmaßnahmen rechtzeitig eingeleitet werden können. Ist der für einen Zeitraum gewünschte und in der Zielvereinbarung mit dem Verantwortlichen dokumentierte Zielerreichungsgrad nicht erkennbar, muss über Konsequenzen bis hin zu dienstrechtlichen Maßnahmen nachgedacht werden. Bei positiver Abweichung müssen für die Verantwortlichen Erfolgsbeteiligungen bereitgestellt werden.

3.2.2. Chancen/Risikomanagement

Jedes Unternehmen ist verpflichtet, ein maßgeschneidertes Risikomanagementsystem entwerfen, das den Kriterien von Transparenz, Vollständigkeit und Ganzheitlichkeit in Erfassung und Dokumentation der Sachverhalte genügt und Früherkennung sich konkretisierender Risiken ermöglicht. Die Risiken sind in bestandsgefährdende, wesentliche und unwesentliche zu unterteilen. Es erfolgt zudem eine Quantifizierung (Schadenshöhe) und eine Zuordnung von Eintrittswahrscheinlichkeiten.

  • Dienstverträge: Vorstände und Geschäftsführungen sind in ihren Dienstverträgen auf die einschlägige Bestimmung des KonTraG zu verpflichten. Danach sind „geeignete Maßnahmen zu treffen, insbesondere ein Überwachungssystem einzurichten, damit den Fortbestand der Gesellschaft gefährdende Entwicklungen früh erkannt werden.“ (§ 91,Abs. 2 Aktiengesetz). Damit wird eine Voraussetzung für Sanktionen geschaffen.
  • Planung: Durch eine Chancen/Risiko –Berichterstattung wird die Bandbreite möglicher Ergebnisse sichtbar gemacht. Das hat Einfluß auf die realistische Festlegung von Planwerten.
  • Berichtssystem: Es ist eine kontinuierliche C/R Berichterstattung, monatlich an SenFin und Fachverwaltung, halbjährlich an das Abgeordnetenhaus zu gewährleisten. Damit neu auftretende risikobehaftete Veränderungen nicht zu spät kommuniziert werden, müssen die Standardberichte um Ad hoc Risikoberichte ergänzt werden.
  • Kontrolle: Die unternehmensinterne Überwachung des C/R Management Prozesses ist an externe Spezialisten zu übertragen, damit eine unabhängige Sicherung gewährleistet bleibt. Sie müssen dem Vorstand direkt (falls erforderlich auch dem Aufsichtsrat) ihre Ergebnisse präsentieren.
  • Lagebericht: Im Lagebericht des Vorstands „ist auch auf die Risiken der künftigen Entwicklung einzugehen.“ (§ 289 HGB). Die Abschlussprüfer sind dadurch ihrerseits verpflichtet, künftig das Risikomanagement des Unternehmens zu prüfen. Die Dokumentation der kontinuierlichen C/R Berichterstattung dient dabei als Grundlage für die Prüfung des Risikomanagementsystems.

3.3. Regelungen für die Organe der Gesellschaften

Für die Organe der Landesbeteiligungen sollen zusätzlich zu den bestehenden Regelungen die folgenden Empfehlungen des German Corporate Governance Codex verpflichtend zur Anwendung kommen.

  • Bestellung: Die Qualifikation von Aufsichtsrat und Vorstand hat sich an den Zielvorgaben zu orientieren. Unter den Vertretern des Landes sollte sich mindestens ein Controller befinden.
  • Geschäftsordnung: Der Aufsichtsrat soll die Informations- und Berichtspflicht des Vorstandes näher festlegen. Berichte des Vorstandes an den Aufsichtsrat sind in der Regel in Textform zu erstatten. Entscheidungsnotwendige Unterlagen, insbesondere der Jahresabschluss und der Prüfungsbericht sind den Mitgliedern des Aufsichtsrates rechtzeitig vor der Sitzung zuzuleiten.
  • Haftung: Vorstand und Aufsichtsrat beachten die Regeln ordnungsgemäßer Unternehmensführung. Halten sie sich nicht an die Bestimmungen des KonTraG´s so haften sie gegenüber der Gesellschaft mit Schadensersatz. Schließt die Gesellschaft für Vorstand und Aufsichtsrat eine Versicherung ab, so ist ein angemessener Selbstbehalt zu vereinbaren und im Anhang zum Jahresabschluß zu veröffentlichen.
  • Gehälter: Die Gehälter von Vorständen sollen fixe und variable Bestandteile enthalten. Grundlage ist eine Leistungsbeurteilung auf Basis der Zielvereinbarung und der betriebwirtschaftlichen Kennziffern des Beteiligungscontrolling. Es sind Höchstgrenzen für die Vergütung der Organe der Beteiligungsgesellschaften festzulegen
  • Veröffentlichungen: Die Vergütung von Vorständen und Aufsichtsräten ist zukünftig im Jahresbericht der jeweiligen Gesellschaft sowie im Beteiligungsbericht personenbezogen anzugeben. Dort ist ebenfalls über evtl. bestehende Aktienoptionsprogramme zu unterrichten.

3.4. Umgang mit Wirtschaftsprüfung

Der Aufsichtsrat soll einen Prüfungsausschuss (Audit Comittee) einrichten, der sich insbesondere mit Fragen der Rechnungslegung, des Risikomanagements, der erforderlichen Unabhängigkeit des Abschlussprüfers, der Erteilung des Prüfauftrages an den Abschlussprüfer, der Bestimmung von Prüfungsschwerpunkten und der Honorarvereinbarung befasst. Dabei sind mindestens folgende Regelungen einzuhalten:

  • Unabhängigkeit der Prüfer: Die Prüfer sollen alle 5 Jahre wechseln und während dieser Zeit keine Beratungstätigkeit für das Unternehmen ausführen.
  • Materielle Prüfung: Es wird eine stärkere Problemorientierung der Prüfung herbeigeführt. Künftig ist ausdrücklich vorzuschreiben, dass sich Prüfung auf das Erkennen von Unrichtigkeiten und Verstößen auszurichten. Angesichts der Wahlrechte, die das Bilanzrecht bietet, darf sich das Testat nicht länger nur auf die Einhaltung der Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung beziehen. Zukünftig soll auch hier auf Risiken, die den Fortbestand des Unternehmens gefährden, eingegangen werden (§ 322 HGB). Zusätzlich ist anzugeben, ob und in welcher Weise Bewertungswahlrechte angewendet wurden.
  • Lagebericht: Die Prüfung des Lageberichtes hat zum Inhalt, ob er eine zutreffende Vorstellung von der Lage des Unternehmens vermittelt. Es ist nicht länger ausreichend, keine falsche Vorstellung zu wecken. Vielmehr ist im Prüfungsbericht auf die Beurteilung der Lage des Unternehmens einzugehen, und es ist Stellung zu nehmen zur Beurteilung der Risiken der künftigen Entwicklung, die der Vorstand vorgenommen hat. Auf künftige negative Entwicklungen ist gegebenenfalls hinzuweisen.
  • Risikomanagement: Es ist eine Beurteilung des internen Überwachungssystems durch den Abschlußprüfer vorzunehmen. Das Ergebnis ist im Prüfungsbericht darzustellen und auch, ob Maßnahmen erforderlich sind, das interne Überwachungssystem zu verbessern (§ 321 HGB). Dabei ist zu prüfen, die Risiken der künftigen Entwicklung zutreffend dargestellt sind sowie die Richtigkeit und Vollständigkeit. Dieser Bericht ist dem Aufsichtsrat unmittelbar vorzulegen (§ 317 HGB)
  • Management Letter: Die Prüfergebnisse sind dem Sen Fi und der Fachverwaltung vorzulegen. Gesonderte „management letter“ sind untersagt.

Jochen Esser, 2003

 

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